Politics, policy και ο κύκλος της δημόσιας πολιτικής

Του Γιάννου Αφροδίση*

Πολιτική και πολιτική. Δυο έννοιες διαφορετικές μεταξύ τους που αποδίδονται στα Ελληνικά με την ίδια λέξη. Στο πλαίσιο της πολιτειακής οργάνωσης, αναφερόμαστε στην πολιτική (politics) ως το σύνολο των ενεργειών που αποσκοπούν στην εξασφάλιση και διατήρηση της εξουσίας και της άσκησης επιρροής στη διακυβέρνηση. Διαφοροποιούμε την έννοια αποδίδοντας στον όρο «πολιτική» τον προσδιορισμό «δημόσια» και αναφερόμαστε στη Δημόσια Πολιτική (policy) ως την κάθε σειρά σκόπιμων και σταθερών ενεργειών που σχεδιάζονται και υλοποιούνται από επίσημους φορείς εξουσίας με στόχο την αντιμετώπιση ενός προβλήματος ή τη διαχείριση ενός θέματος δημοσίου ενδιαφέροντος. Στην κυπριακή δημόσια ζωή, παραδείγματα δημόσιων πολιτικών που σχεδιάστηκαν και εφαρμόζονται είναι μεταξύ άλλων το Γενικό Σύστημα Υγείας, το πλαίσιο που διέπει την παραχώρηση του Ελάχιστου Εγγυημένου Εισοδήματος, το πλαίσιο για τη Διασφάλιση και Πιστοποίηση της Ποιότητας της Ανώτερης Εκπαίδευσης, η Νέα Πολιτική Αδειοδότησης Αναπτύξεων και ούτω καθεξής.

Η κάθε δημόσια πολιτική πραγματοποιείται σε διακριτά στάδια που συχνά παρουσιάζονται ως μια διαδοχική-γραμμική σειρά, όμως στην πράξη οι διεργασίες λειτουργούν παλινδρομικά μεταξύ τους. Τα στάδια αυτά διαμορφώνουν έναν κύκλο δημόσιας πολιτικής και περιλαμβάνουν τον καθορισμό της κυβερνητικής ατζέντας, τη διαμόρφωση δημόσιας πολιτικής, τη λήψη αποφάσεων, την εφαρμογή της πολιτικής, την αξιολόγησή της και την πολιτική συντήρηση.

Συγκρότηση κυβερνητικής ατζέντας

Διαπιστώσεις, προβληματισμούς και αιτήματα μπορεί ασφαλώς ο κάθε πολίτης να διαμορφώνει. Όμως, στην οργανωμένη δημοκρατική λειτουργία δεν μετατρέπονται όλα τα αιτήματα σε δημόσια, προς επίλυση, προβλήματα. Οι κυβερνώντες, οι διαμορφωτές πολιτικής επιλέγουν ή υποχρεώνονται να ασχοληθούν με κάποια από αυτά, εκείνα που τελικά εντάσσονται στην κυβερνητική ατζέντα. Στη συγκρότηση της κυβερνητικής ατζέντας σημαντικό ρόλο διαδραματίζει το ποιοι από τους δρώντες ορίζουν το κάθε πρόβλημα και πώς το πλαισιώνουν. Πολύ συχνά ο ίδιος ο ορισμός του προβλήματος προδιαγράφει και τη λύση του, όπως καταδεικνύουν πρόσφατες έρευνες αναφορικά με το μεταναστευτικό φαινόμενο σε ευρωπαϊκά κράτη. Στη διαδικασία συμμετέχουν οι πολιτειακοί αξιωματούχοι, η γραφειοκρατία του κράτους, οργανωμένα σύνολα εκπροσώπησης συμφερόντων, τα ΜΜΕ, μη κυβερνητικές οργανώσεις και διεθνείς οργανισμοί.

Διαμόρφωση πολιτικής

Οι διαμορφωτές πολιτικής συχνά έχουν ενώπιόν τους ένα φάσμα επιλογών και μεταξύ αυτών καλούνται να επιλέξουν την προτιμητέα λύση. Διαφορετικές ομάδες δρώντων, στο πλαίσιο ενός πλουραλιστικού συστήματος συμφερόντων, δικτύων και υποσυστημάτων πολιτικής, προωθούν ανταγωνιστικές μεταξύ τους λύσεις. Τόσο η κρατική γραφειοκρατία όσο και η σχέση της γνώσης (ακαδημαϊκή κοινότητα) με την εξουσία δύνανται να διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο. Τις τελευταίες δεκαετίες στην Ευρώπη, στην Κύπρο λίγο αργότερα, η επικράτηση της Νέας Δημόσιας Διοίκησης (New Public Management) ως γενική θεώρηση στη διαχείριση των δημόσιων υπηρεσιών και η επικέντρωση σε ορθολογικές προσεγγίσεις προσέδωσαν έμφαση στη συνεισφορά των ειδικών επί επιστημονικών και τεχνικών θεμάτων κατά τη διαμόρφωση πολιτικής. Σε ορισμένα πεδία πολιτικής, με πιο χαρακτηριστικό εκείνο της παιδείας, συχνά υπεισέρχεται ως επιδραστικός παράγοντας η ιδεολογική ηγεμονία, όπως αυτή διαμορφώνεται ιστορικά σε κάθε κοινωνία.

Λήψη αποφάσεων

Η νομιμοποίηση των αποτελεσμάτων που εκπορεύθηκαν κατά τα προηγούμενα στάδια συντελείται μέσα από τη λήψη αποφάσεων των θεσμικών οργάνων. Στην Κύπρο η συνηθέστερη οδός περιλαμβάνει αποφάσεις του Υπουργικού Συμβουλίου οι οποίες, υπό τη μορφή νομοσχεδίων, παραπέμπονται ενώπιον της Βουλής των Αντιπροσώπων για ψήφιση σε Νόμους. Κατά τη διαδικασία της λήψης των αποφάσεων συμμετέχει περιορισμένος αριθμός δρώντων και συχνά το τελικό αποτέλεσμα παρακάμπτει επιστημονικά δεδομένα, συνυπολογίζοντας ιδεολογικές αρχές, παραδόσεις και ειδικά πολιτικά ή οικονομικά συμφέροντα. Σε κάθε περίπτωση, η προτιμητέα λύση τυγχάνει ελέγχου διαπίστωσης συνταγματικής συμβατότητας.

Εφαρμογή πολιτικής

Η δημόσια διοίκηση αναλαμβάνει την ευθύνη εφαρμογής της αποφασισθείσας δημόσιας πολιτικής, με συνηθέστερο το παραδοσιακό «εκ των άνω» μοντέλο εφαρμογής που αποδίδει έμφαση στον ρόλο της ιεραρχίας, τη διατύπωση σαφών στόχων και οδηγιών, καθώς επίσης τη λειτουργία μηχανισμών ελέγχου και συντονισμού ενεργειών. Στην Κύπρο, οι περιπτώσεις εφαρμογής ενός εναλλακτικού μοντέλου «από τη βάση» εφαρμογής συναντάται κυρίως στις περιπτώσεις που οι πολιτικές αφορούν τα δημόσια πανεπιστήμια ή οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης που έχουν αυξημένη διοικητική αυτονομία. Έτσι, αναγνωρίζουν συνήθως τη σημασία της ανθρώπινης συμπεριφοράς των εμπλεκόμενων δρώντων και προάγουν τη διαβούλευση ως μέσο εξασφάλισης συναίνεσης από όσους καλούνται να μεταβάλουν συμπεριφορές προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι. Γενικά, κατά το στάδιο της εφαρμογής της πολιτικής διαφαίνεται και ο βαθμός επιτυχίας ή αποτυχίας της δημόσιας πολιτικής σε σχέση με τους στόχους που τέθηκαν κατά τα προηγούμενα στάδια.

Αξιολόγηση πολιτικής

Μετά την εφαρμογή της δημόσιας πολιτικής, αξιολογείται ο βαθμός επίτευξης των στόχων, οι επιδράσεις των εκροών πολιτικής (νέες φορολογίες, επιδόματα, χρηματοδοτήσεις) και ο αντίκτυπος σε ομάδες (πολιτών, αγορών, οργανισμών). Η αξιολόγηση μπορεί να είναι δικαστική, πολιτική ή επιστημονική. Για την αξιολόγηση μπορούν να εφαρμοστούν συγκριτικά μοντέλα (πχ πριν και μετά), ποιοτικές έρευνες (συνεντεύξεις, αναφορές κ.λπ.) και μοντέλα οικονομικών αξιολογήσεων. Στη Νέα Δημόσια Διοίκηση αποδίδεται αυξημένη αξία στη μέτρηση της απόδοσης των δρώντων που εφάρμοσαν τη δημόσια πολιτική, μέσα από σύγχρονα μοντέλα οργάνωσης και διοίκησης ανθρώπινου δυναμικού. Η αξιολόγηση δύναται να πραγματοποιείται και κατά τη διάρκεια της εφαρμογής της δημόσιας πολιτικής. Πολύ πρόσφατα στην Κύπρο, ο Οργανισμός Ασφάλισης Υγείας δημοσίευσε την Έκθεση Αξιολόγησης της Αποδοτικότητας και Λειτουργικότητας του ΓεΣΥ για την περίοδο 2019-2023. Η Έκθεση αποτελεί χρήσιμο εργαλείο αξιολόγησης της σημαντικότερης ίσως δημόσιας πολιτικής που εισήχθη στην Κύπρο τα τελευταία χρόνια.

Πολιτική συντήρηση

Μετά την εφαρμογή και την αξιολόγηση μιας δημόσιας πολιτικής είναι δυνατόν η συνάφεια και η ωφελιμότητά της, συνολικά ή επί μέρους, να επανεκτιμώνται περιοδικά. Οι αλλαγές σε στόχους, αξίες, συνθήκες και προτεραιότητες μπορούν να οδηγήσουν σε αποφάσεις είτε για διατήρηση της δημόσιας πολιτικής είτε για διαφοροποίησή της είτε ακόμα και για τον τερματισμό/αντικατάστασή της. Συνήθως οι σημαντικές αλλαγές σε δημόσιες πολιτικές συμπίπτουν με τις κατά καιρούς εναλλαγές πολιτικών κομμάτων στην εξουσία. Είτε γιατί νέες κυβερνήσεις επιθυμούν την εφαρμογή πολιτικών τις οποίες παρουσίασαν προεκλογικά είτε γιατί υφιστάμενες κυβερνήσεις δεν επιθυμούν αλλαγές δικών τους πολιτικών καθότι τούτο δύναται να θεωρηθεί ως παραδοχή προηγούμενων λανθασμένων πολιτικών. Στον ευρωπαϊκό χώρο, το πιο γνωστό πρόσφατο παράδειγμα πλήρους αναστροφής μιας δημόσιας πολιτικής από την κυβέρνηση που την εισήγαγε ήταν η περίπτωση του Πλάνου Ανάπτυξης (The Growth Plan) από την κυβέρνηση Truss στο Ηνωμένο Βασίλειο. Εν μέσω δραματικών πολιτικών και οικονομικών εξελίξεων, η κυβέρνηση αναίρεσε σχεδόν πλήρως όλες τις φορολογικές και άλλες οικονομικές πολιτικές (mini budget) που είχε ανακοινώσει μόλις τρεις εβδομάδες προηγουμένως. Παρά την αναίρεση η κυβέρνηση κατέρρευσε 50 ημέρες μετά τη σύστασή της, με την Πρωθυπουργό Truss να καταγράφει ιστορικό ρεκόρ μικρότερης παραμονής στο αξίωμα.

Διευθυντής Γραφείου Προέδρου της Βουλής